1. Introduction
Du 30 novembre 2021 au 28 février 2022, la Commission de la sécurité professionnelle et de l’assurance contre les accidents du travail (la « WSIB ») a tenu une consultation publique sur le projet de cadre politique des maladies professionnelles (le « cadre »).
Nous tenons à remercier toutes les personnes ayant fait part de leurs commentaires sur le projet de cadre. La WSIB a examiné minutieusement tous les commentaires reçus et s’en est servie pour réviser le cadre. Le présent compte rendu comprend des renseignements contextuels sur le cadre, un aperçu du processus de consultation, un résumé des commentaires des parties prenantes et les réponses de la WSIB.
2. Contexte
Le cadre est un élément essentiel de la stratégie de la WSIB en matière de maladies professionnelles. La stratégie vise à favoriser une approche plus réactive et viable à l’égard des politiques en matière de maladies professionnelles, ainsi qu’à faciliter le traitement des demandes. Le cadre, la table consultative scientifique sur les maladies professionnelles (la « table ») et le programme de recherche et de subvention de la WSIB constituent les trois activités fondamentales de la stratégie qui permettront à la WSIB de se rapprocher de cet objectif.
Le cadre décrit une approche systématique, transparente et fondée sur les preuves pour déterminer les maladies professionnelles à reconnaître dans les annexes 4 et 3 ou dans les politiques opérationnelles. La reconnaissance des maladies professionnelles dans les annexes ou dans les politiques permet d’accepter rapidement et efficacement les demandes de prestations pour maladies professionnelles. Les annexes et les politiques simplifient les décisions sur le lien de causalité avec le travail (c.-à-d. si la maladie professionnelle est due à la nature de l’emploi), en particulier dans les cas de maladies professionnelles multifactorielles et à longue période de latence. En outre, elles permettent d’accroître la transparence et l’uniformité de telles décisions.
La reconnaissance d’une maladie professionnelle dans une annexe ou dans une politique nécessite de mener enquête et de déterminer la causalité de la maladie de manière générale (c.-à-d. un facteur de risque professionnel cause-t-il la maladie?) plutôt que de manière individuelle (c.-à-d. le ou les facteurs de risque professionnels auxquels la personne a été exposée ont-ils contribué de manière importante à sa maladie?). Cela implique un certain degré d’examen et de synthèse de l’ensemble des preuves scientifiques, généralement des études épidémiologiques, qui ont étudié le lien entre le facteur de risque professionnel et la maladie dans des populations humaines.
Le rôle des preuves scientifiques dans l’inscription d’une maladie professionnelle à une annexe ou dans l’élaboration de politiques est bien établi. Le rapport final du président du Comité consultatif des maladies professionnelles (en anglais seulement), qui demeure le rapport de référence sur l’utilisation des preuves scientifiques et des principes juridiques dans l’indemnisation des maladies professionnelles en Ontario, a reconnu que les inscriptions à une annexe et les politiques en matière de maladies professionnelles découlaient principalement des preuves scientifiques sur la causalité des maladies1. Le cadre repose sur l’approche décrite dans le rapport du Comité consultatif des maladies professionnelles relativement à l’élaboration de politiques en matière de maladies professionnelles. Des rapports plus récents ont également souligné le rôle central que jouent les preuves scientifiques dans l’inscription à une annexe et dans l’élaboration de politiques2.
L’actuel Cadre d’élaboration et de renouvellement des politiques opérationnelles décrit l’approche générale de la WSIB en matière d’élaboration de politiques opérationnelles, mais ne traite pas de la complexité du processus d’élaboration de politiques sur les maladies professionnelles, qui met l’accent sur les preuves scientifiques et la causalité des maladies. Le Cadre politique des maladies professionnelles décompose ce processus complexe en étapes gérables qui, une fois mises en œuvre, aideront la WSIB à favoriser la réussite et la lancée de l’amélioration des annexes et des politiques en matière de maladies professionnelles. Il améliorera également la transparence et la clarté de ce processus pour les parties du milieu de travail, les autres parties prenantes et les membres du public, afin de leur permettre de mieux comprendre comment la WSIB s’acquitte de son travail politique dans ce domaine difficile.
3. Processus de consultation
La consultation sur le projet de cadre s’est déroulée en deux parties :
- Séances ciblées avec des personnes représentant des groupes d’employeurs et de travailleurs(euses). En janvier 2022, la WSIB a tenu des séances virtuelles en face à face avec des parties prenantes pour échanger et obtenir des commentaires sur le projet de cadre. Au total, 34 personnes représentant divers groupes d’employeurs et de travailleurs(euses) y ont participé.
- Observations écrites en réponse au projet de cadre. La WSIB a invité les parties prenantes et les membres du grand public à soumettre des commentaires écrits sur le projet de cadre, qu’elle avait publié sur son site Web. Au total, la WSIB a reçu 16 observations : neuf de la part des groupes de travailleurs(euses), quatre de la part des groupes d’employeurs, deux de la part des groupes d’avocat(e)s ou de parajuristes, et une de la part d’une personne professionnelle de la santé.
4. Résumé des constatations
Dans l’ensemble, les parties prenantes appuient le cadre, et un certain nombre de thèmes récurrents ressortent des commentaires des parties prenantes. En particulier, les thèmes portent sur ce qui suit :
- la liste du cadre concernant les principes directeurs de l’élaboration de politiques sur les maladies professionnelles;
- les types de preuves servant à reconnaître une maladie professionnelle dans une annexe ou une politique;
- les seuils du niveau de preuve du cadre pour reconnaître une maladie professionnelle dans une annexe ou une politique;
- l’utilisation des documents de conseils décisionnels; et
- le processus de consultation décrit dans le cadre.
D’autres commentaires formulés dans de nombreuses observations dépassaient le cadre de cette consultation. Cependant, nous les abordons brièvement ci-dessous.
5. Constatations et réponses détaillées
5.1 Appui général du cadre
Commentaires des parties prenantes
Un certain nombre de parties prenantes ont montré leur enthousiasme quant à l’élaboration du cadre ainsi qu’à l’égard de la transparence et de la clarté qu’il apporte quant à l’approche de la WSIB pour déterminer les maladies professionnelles à reconnaître dans une annexe ou une politique.
Réponse de la WSIB
Le cadre est le premier du genre parmi les commissions des accidents du travail du Canada. La WSIB se réjouit de l’accueil généralement positif réservé au cadre et du fait que les parties prenantes estiment qu’il remplit son objectif, à savoir améliorer la clarté et la transparence du processus d’élaboration de politiques en matière de maladies professionnelles.
5.2. Liste des principes directeurs de l’élaboration de politiques sur les maladies professionnelles
Commentaires des parties prenantes
Plusieurs observations de travailleurs(euses) et une observation d’avocat(e) ou de parajuriste font valoir que l’orientation stratégique, la responsabilité financière et la viabilité à long terme du régime ne doivent pas être les principes fondamentaux guidant le processus d’élaboration de politiques sur les maladies professionnelles. En ce qui concerne la responsabilité financière, cette opinion semble découler de la crainte que ce principe puisse être appliqué pour limiter l’admissibilité aux prestations.
Réponse de la WSIB
La WSIB a révisé le cadre (section 3) en vue de mieux expliquer la façon dont la liste des principes directeurs se rapporte au processus d’élaboration de politiques sur les maladies professionnelles et, possiblement, d’éliminer toute confusion et toute préoccupation inutile quant à la façon d’appliquer ces derniers.
Les principes directeurs du cadre illustrent l’engagement de la WSIB à élaborer des directives politiques reposant sur les objectifs de la LSPAAT, et reflètent les meilleures preuves scientifiques disponibles ainsi que les commentaires de toute partie prenante ou personne spécialiste pertinente. La WSIB respecte ces engagements grâce aux étapes du processus d’élaboration de politiques sur les maladies professionnelles dans le cadre. Les directives politiques découlant du cadre seront responsables sur le plan financier, car les coûts associés aux demandes acceptées en vertu des annexes et des politiques sur les maladies professionnelles seront correctement pris en charge par le régime.
En outre, lorsqu’une annexe ou une politique se rapporte à une maladie professionnelle à longue période de latence, elle permet à la WSIB de constituer une provision suffisante pour les futures demandes liées à cette maladie et de percevoir des primes suffisantes pour financer cette responsabilité.
Les directives politiques découlant du cadre doivent aussi être compatibles avec l’orientation stratégique de la WSIB. En contribuant à la prise de décision rapide, transparente et fondée sur les preuves, le cadre permet à la WSIB de mieux répondre aux besoins et aux attentes de la clientèle, ce qui est un objectif clé de son plan stratégique.
5.3. Types de preuves servant à reconnaître une maladie professionnelle dans une annexe ou une politique
Commentaires des parties prenantes
Plusieurs observations de travailleurs(euses) laissent entendre que des types de preuves autres que les examens systématiques (p. ex. des preuves fournies par les travailleurs[euses] sur leurs antécédents en matière d’emploi et d’exposition ou des preuves d’incidence d’un résultat sanitaire précis au travail) devraient se voir accorder un rôle plus central dans l’inscription d’une maladie professionnelle dans une annexe ou l’élaboration d’une politique en matière de maladies professionnelles. En outre, elles contenaient une suggestion selon laquelle la WSIB devrait accorder plus d’importance aux études en milieu de travail et aux expositions multiples.
Réponse de la WSIB
La WSIB admet qu’une flexibilité accrue est nécessaire concernant les types de preuves servant à reconnaître une maladie professionnelle dans une annexe ou une politique. Elle a révisé le cadre de manière à procurer cette flexibilité. Un nouvel examen systématique n’est pas toujours nécessaire ni approprié lorsqu’il existe des preuves scientifiques pertinentes de haute qualité que la WSIB peut exploiter plus rapidement3.
La constatation d’un éventuel lien entre un facteur de risque professionnel et une maladie ne signifie pas qu’il existe un lien de cause à effet. Les preuves scientifiques de haute qualité sont importantes, car elles constituent des preuves fiables de la causalité d’une maladie.
Les types de preuves qui ne sont pas de nature scientifique ont un rôle important à jouer dans le processus d’élaboration de politiques sur les maladies professionnelles, principalement aux stades de l’établissement des questions et de la priorisation des étapes du processus. Les personnes décideuses tiennent aussi compte de ces types de preuves en statuant au cas par cas sur l’admissibilité initiale et en déterminant si le ou les facteurs de risque professionnels auxquels la personne a été exposée ont contribué de manière considérable à sa maladie.
5.4. Seuils du niveau de preuve du cadre pour reconnaître une maladie professionnelle dans une annexe ou une politique
Commentaires des parties prenantes
Voici les thèmes communs dans les observations des parties prenantes relativement aux seuils du niveau de preuve dans le cadre (paragraphe 3.4) :
- la formulation de « preuves scientifiques solides et concordantes » est vague et nécessite une définition plus précise;
- des principes juridiques devraient servir de seuils de reconnaissance d’une maladie professionnelle dans une annexe ou une politique; et(ou)
- le paragraphe 161 (3) de la LSPAAT, qui fait référence aux « progrès généralement reconnus dans le domaine des sciences de la santé », reflète le seuil approprié de la reconnaissance d’une maladie professionnelle dans une annexe ou une politique.
Réponse de la WSIB
a. « Preuves scientifiques solides et concordantes »
La WSIB a révisé le cadre de manière à préciser que les preuves scientifiques sont en général « solides et concordantes » quand au moins deux études de haute qualité révèlent un lien statistiquement important entre un facteur de risque professionnel et une certaine maladie. En d’autres mots, le terme « concordance » fait référence à de multiples études (c.-à-d. au moins deux) de qualité similaire et donnant lieu à des résultats généralement similaires. Le terme « solidité » fait principalement référence aux résultats d’études sur la solidité du lien entre le facteur de risque professionnel et la maladie, et le cadre fournit plus de détails sur ce qui constitue un lien solide.
b. Principes juridiques servant de seuils de reconnaissance d’une maladie professionnelle dans une annexe ou une politique
La WSIB n’est pas parvenue seule aux seuils du niveau de preuve dans le cadre. Comme l’indique le cadre, ces seuils proviennent du rapport du comité consultatif des maladies professionnelles. Ce rapport est le fruit d’une vaste consultation publique et a permis d’établir les seuils du niveau de preuve après une analyse approfondie comprenant un examen des principes d’indemnisation et du paragraphe 161 (3) de la LSPAAT.
En résumé, l’objectif de la reconnaissance des maladies professionnelles dans une annexe ou une politique est de permettre l’indemnisation rapide et efficiente des maladies professionnelles lorsqu’il existe des preuves scientifiques fiables du lien entre un ou plusieurs facteurs de risque professionnels et une maladie. La décision de la WSIB de reconnaître une maladie dans une annexe ou une politique diffère d’une décision sur l’admissibilité initiale dans le cadre d’un dossier.
En déterminant l’admissibilité initiale, les personnes décideuses appliquent les principes juridiques pertinents dans le cadre du processus décisionnel, y compris le test de causalité juridique (c.-à-d. le test de détermination du facteur contributif important), la norme de preuve civile (c.-à-d. la prépondérance des probabilités) et le bénéfice du doute aux termes du paragraphe 119 (2) de la LSPAAT. S’il n’y a pas d’annexe ou de politique applicable en matière de maladies professionnelles, ou que les faits relatifs à un dossier ne répondent pas aux critères d’une annexe ou d’une politique applicable en matière de maladies professionnelles, les personnes décideuses continuent de déterminer l’admissibilité initiale au cas par cas. Pour ce faire, elles déterminent s’il est plus probable qu’improbable que l’emploi d’une personne a contribué de manière considérable à l’apparition de sa maladie, et lorsque les preuves pour et contre cette question sont de poids égal, elles résolvent la question en faveur de la personne ou de sa ou son survivant(e).
c. Paragraphe 161 (3) reflétant le seuil approprié pour reconnaître une maladie professionnelle dans une annexe ou une politique
L’objectif du devoir de surveillance aux termes du paragraphe 161 (3) de la LSPAAT est de faire en sorte que la WSIB reste au courant des progrès scientifiques dans la conception des maladies professionnelles, et non de servir de seuil de reconnaissance d’une maladie professionnelle dans une annexe ou une politique. Le cadre est clair concernant l’engagement de la WSIB à surveiller les progrès scientifiques de manière continue afin que les preuves reliant les expositions ou les processus professionnels aux maladies se reflètent dans les directives politiques, s’il y a lieu. Comme l’indique le cadre, cette surveillance permettra à la WSIB de cerner les nouvelles questions liées aux maladies professionnelles ainsi que de reconnaître tout nouveau fait important lié à des maladies professionnelles reconnues, en vue d’une enquête plus approfondie.
5.5. Utilisation des documents de conseils décisionnels
Commentaires des parties prenantes
Un certain nombre d’observations de travailleurs(euses) et d’employeurs font état de préoccupations liées à l’utilisation des documents de conseils décisionnels à la place des politiques pour communiquer les lignes directrices concernant l’admissibilité initiale aux fins du processus décisionnel.
Réponse de la WSIB
La WSIB admet que les lignes directrices portant sur l’admissibilité initiale et liées aux maladies et aux facteurs de risque professionnels devraient généralement figurer soit dans une annexe (c.-à-d. dans les colonnes décrivant la maladie et le processus), soit dans une politique, plutôt que dans un document de conseils décisionnels. Par conséquent, elle a révisé le cadre (paragraphe 3.4) en supprimant l’en-tête et toute autre référence aux « conseils décisionnels » et en précisant que, lorsque les preuves scientifiques ne cadraient pas avec les seuils d’inscription d’une maladie professionnelle dans une annexe ou d’élaboration d’une politique, elle pouvait élaborer des documents d’appui résumant les preuves scientifiques plutôt que d’élaborer des conseils décisionnels.
5.6. Processus de consultation
Commentaires des parties prenantes
Plusieurs observations d’employeurs et quelques observations de travailleurs(euses) font état de préoccupations quant à l’approche de la consultation aux termes du cadre (section 4). Ces personnes proposent d’ouvrir la consultation à toutes les parties intéressées et de l’intégrer au processus plutôt que de la cibler. Une observation fait remarquer que le cadre classe à tort les spécialistes parmi les parties prenantes.
Réponse de la WSIB
Compte tenu de la complexité de la causalité des maladies, la WSIB met l’accent approprié sur la participation des spécialistes, notamment les membres de la table, dont les connaissances spécialisées et les compétences leur permettent de fournir des commentaires et des conseils sur les questions de causalité générale. Cependant, elle reconnaît la valeur de la participation des parties prenantes intéressées aux questions relatives aux maladies professionnelles, et est à la recherche de moyens valables d’offrir des possibilités régulières de participation dans le cadre du processus d’élaboration de politiques sur les maladies professionnelles, en particulier lors des phases d’établissement et de priorisation des questions.
La WSIB a révisé le cadre (section 4) en clarifiant la différence entre les parties prenantes et les personnes spécialistes.
6. Questions hors du champ d’application du cadre
Les parties prenantes manifestent un grand intérêt pour les questions relatives aux maladies professionnelles hors du champ d’application du cadre. En général, deux thèmes ressortent des observations : les parties prenantes souhaitent des lignes directrices spécifiques au traitement des demandes de prestations pour maladies professionnelles (p. ex. des lignes directrices de réfutation pour l’annexe 3, l’indemnisation au cas par cas), ou elles mentionnent des maladies et(ou) des facteurs de risque professionnels présentant un intérêt (p. ex. ajouter le benzène et la leucémie à l’annexe 3, faire passer la silicose de l’annexe 3 à l’annexe 4, exposition au trichloroéthylène [TCE]).
La WSIB reconnaît qu’il existe un intérêt général pour obtenir des lignes directrices externes sur les questions liées au traitement des demandes de prestations pour maladies professionnelles. Bien que le fait de s’attaquer à toutes ces questions dans le cadre serait incompatible avec son objectif, la WSIB étudie activement les façons de se procurer davantage de lignes directrices externes et d’accroître la transparence du processus décisionnel lié aux demandes de prestations pour maladies professionnelles.
S’agissant de l’intérêt pour certaines maladies ou certains facteurs de risque professionnels, l’exercice de la WSIB visant à établir et à prioriser les questions a également établi que le TCE/cancer du rein, le benzène/la leucémie myéloïde aiguë et la silice/le cancer du poumon étaient des questions d’intérêt. La table a approuvé ces questions en vue d’examen approfondi, et la WSIB pourrait les ajouter à un futur calendrier des politiques.
7. Autres révisions du cadre
Outre les révisions susmentionnées, la WSIB a apporté un certain nombre de révisions au cadre par souci de clarté, dont beaucoup sont basées sur les commentaires des parties prenantes.
- Elle a révisé l’introduction du cadre en précisant que celui-ci visait à l’aider à s’acquitter de ses obligations envers toutes les parties du lieu de travail.
- Elle a révisé le paragraphe 1.1, Contexte,
- en précisant que la notion de « lien avec le travail » signifiait que la maladie professionnelle d’une personne était due à la nature de son emploi, et
- en supprimant la 1re note de bas de page, parce qu’il s’agissait d’un commentaire de fond concernant principalement l’évaluation des demandes de prestations.
- Elle a révisé le paragraphe 2.4, Reconnaissance d’une maladie professionnelle, en supprimant les renseignements liés à l’évaluation des demandes de prestations.
Elle a révisé le paragraphe 3.1, Détermination des questions, en tentant de classer et de simplifier l’origine des questions potentielles, notamment en indiquant qu’elles pouvaient provenir de sources d’information liées au régime de sécurité professionnelle et d’assurance contre les accidents du travail, au système de santé et de sécurité au travail, et aux communautés scientifiques et d’indemnisation des travailleuses et travailleurs au sens large, et en donnant des exemples précis de leur origine.
1 WSIB. Final Report of the Chair of the Occupational Disease Panel (rapport final du président du Comité consultatif des maladies professionnelles), préparé par Smith, Brock, février 2005.
2 WSIB. Rapport de la vérification d’optimisation du Programme des maladies professionnelles et des prestations de survivant, préparé par KPMG, 2019. CENTRE DE RECHERCHE SUR LE CANCER PROFESSIONNEL. SANTÉ ONTARIO. Utilisation de données et de principes scientifiques afin de déterminer les liens de causalité entre le cancer et le travail, rapport final, rédigé par Demers, P.A., 2020.
3 « Haute qualité » en ce qui concerne des facteurs tels que la conception de l’étude, la méthodologie et la déclaration des résultats.